АСОЦИАЦИЯ НА ПРОКУРОРИТЕ В БЪЛГАРИЯ

ДО: КОНСТИТУЦИОННИЯ СЪД

НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

 

УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,

 

С определение от 08.03.2024 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането на 48 народни представители за обявяване на противоконституционни разпоредбите на Закона за изменение и допълнение на Конституцията, обосновано с допуснати процедурни нарушения по приемането му и противоречието на приетите норми с фундаментални конституционни принципи.

Със същото определение Конституционният съд е присъединил к.д. № 2/2024 към к.д. № 1/2024, образувано по искане на Президента на Република България за обявяване на противоконституционни част от разпоредбите на ЗИДЗКРБ. В частта за глава VI-та „Съдебна власт“  Президентът на Република България е оспорил §13 (чл. 126 ал. 3 КРБ) и §14 (чл. 130 ал. 3 КРБ)  с доводи за нарушение на принципа на правовата държава, принципа на народен суверeнитет, както и за решаване на въпроси, от изключителната компетентност  на Велико Народно събрание.

  За Управителния съвет на  АПБ не подлежи на спор легитимността на КС да се произнесе по същество по  депозираните искания за обявяване на противоконституционност  на разпоредби от Основния закон на страната, обнародвани в ДВ бр. 106/ 2023 г.  [1]

При изготвяне на настоящото становище Управителният съвет отчита и съобразява ограничения обхват на проверката по същество, лимитирана до преценката за наличие на процедурно  нарушение на конституционните правила  по приемане на оспорените конституционни текстове  и / или  за материални промени,  довели до промяна на формата на държавно управление.

В този контекст Управителният съвет на АПБ поддържа мнението за опорочаване на задължителната процедура за приемане  на оспорения Закон за изменение и допълнение на Конституцията,  разписана в разпоредбата на чл. 156 от КРБ.

На следващо място анализът на конституционните промени води до един категоричен извод – в частта на гл. VI-та „Съдебна власт“ (единствено по която УС на АПБ ще изложи своите доводи), е подменена изцяло автентичната воля на оригинерната учредителна  власт в лицето на VII- то Велико Народно събрание, като изразител на народния суверенитет и е променена форма на държавно управление, а именно – съдебната власт.

Съществуващият в правната доктрина спор относно  фактическия обхват на понятието  „форма на държавно управление“  е решен категорично от Конституционния съд с Решение № 3 от 10.04.2003 г. на КС на РБ по к.д. № 22/2002 г.  В това решение съдът  е застъпил тезата за   широко тълкуване на   чл. 1 ал.1 от КРБ, като е изтъкнал, че концепцията за форма на държавно управление, така както е била целяна от учредителя, като израз на волята на народа, включва както парламентарната форма на управление –чл. 1 ал.1 от КРБ, така и всички конституционно установени органи, включително и тези на съдебната власт, натоварени със задачата да допълнят и доразвият парламентарната форма на управление.

В друго свое решение - Решение № 8 от 1.09.2005 г. на КС на РБ по к.д. № 7/2005 Конституционният съд е  диференцирал   критериите, които следва да съблюдава законодателната власт при промени в Конституцията  в частта за съдебната власт. Съгласно същото решение обикновено народно събрание може да приема промени в  Основния закон, засягащи съдебната власт, при спазване на баланса между властите и съблюдаване на принципите, съставляващи фундамента на  действащия конституционен модел - правата на личността, народният суверенитет, политическият плурализъм, правовата държава, върховенството на правото, разделението на властите и независимостта на съдебната власт.

Съобразявайки тези принципни постановки на Решение № 3 от 10.04.2003 г. на КС на РБ по к.д. № 22/2002 г и Решение № 8 от 1.09.2005 г. на КС на РБ по к.д. № 7/2005, очертаващи предмета на проверка по настоящото дело,  категорично заявяваме, че новият конституционен регламент в частта „Съдебна  власт“  е довел до промяна във формата на държавно управление и обусловил драстичен дисбаланс в разделението на властите, който е в ущърб на съдебната власт. Игнорирани са фундаментални принципи на демократичното общество – принцип на правовата държава – чл. 4 КРБ, принцип за забрана на дискриминация чл. 6 ал. 2 от КРБ, което е довело до накърняване на народния суверенитет и изземване на правомощия на оригинерната учредителна власт. Мащабните конституционни изменения не са съобразени както с конституционната тълкувателната практика, така и действащите принципи на правова държава.  Те пораждат опасност от необратимо накърняване на  легитимните интереси  на обществото за справедливо и предвидимо осъществяване на функциите на съдебната власт и застрашават независимостта на съдебната власт, прогласена чл. 117 ал.2 КРБ.

 

Относно  процедурата по приемането на ЗИДКРБ /обн. ДВ 106/ 2023/

 

 На първо място   предложението за изменение и допълнение на КРБ не е прието с изискуемия брой гласове.   Съгласно  чл.155, ал.2 от Конституцията  то се смята за прието, ако е подкрепено от три четвърти от депутатите или от 180 народни представители. Законопроектът  е внесен в Народното събрание на 28.07.2023 г., като  разглеждането на първо гласуване е било на 06.10.2023 г. и за него са гласували 161 народни представители[2].   В Конституцията е заложено правилото, че тя може да бъде променена от Обикновено народно събрание само при наличието на голямо политическо мнозинство от три четвърти от всички народни представители - 180 депутати, които да са гаранция, че промените са обмислени и обществено необходими, като само предложението  за това може да бъде одобрено с гласовете на по - малко народни представители, а именно 160. Разпоредбата на чл.155, ал.1 от Конституцията е пределно ясна, като в нея конкретно е посочено, че за приемането на закон за изменение или допълнение на Конституцията са необходими гласовете на  не по- малко от 180  народни представители. Този брой не бе достигнат, като за приемането на Конституцията са гласували по-малко народни представители, поради което на това основание приетите промени са противоконституционни. Заседанието на Комисията по конституционни въпроси за разглеждане на законопроекта преди  второто  гласуване е проведено на 17.12.2023г. Реално нито народните представители, нито  обществото са имали възможност да се запознаят, а още по малко да анализират и осмислят постъпилите предложения, както  и крайното становище на Комисията, тъй като на разположение е бил само един ден за това, а и дори като часове и по-малко. Законопроектът е подложен на  второ  гласуване в пленарна зала с новите редакции на 19.12.2023г. [3] На следващия ден 20.12.2023г. [4]законопроектът е подложен и на  трето  гласуване. В случая само формално е спазена разпоредбата на чл.155 ал.1 от Конституцията за провеждане на гласуването в различни дни. Формалното провеждане на гласуването в два поредни дни е лишило депутатите от възможността да осмислят и преценят съдържанието на окончателно гласуваните конституционно разпоредби. Смисълът и духът на основния ни закон е друг, като той категорично не е спазен, а е погазен и изпразнен от съдържание, което е конституционно нетърпимо.

  Съображения по съществото на конституционните изменения:

  При съобразяване на изложените  по- горе релевантни  критерии за преценка налице ли е промяна във формата на държавно управление в глава VI та „Съдебна власт“, намираме, че мащабните конституционни промени от обикновеното 49 –то народно събрание са довели до промяна на структурата, мандата и функциите на конституционни органи – Главен прокурор, Прокуратура и Висш съдебен съвет /бивш/. Радикално е реформиран техният статут, което по своето естество съставлява  промяна на формата на държавно управление по см. на чл. 158 т. 3 от КРБ.   Реформа, която е извън правомощията на обикновеното народно събрание.

Относно  Главния прокурор на Република България:

С разпоредбата на §11 от ЗИДКРБ е променен статусът на Главния прокурор на Република България, като носител на публична държавна власт. Главният прокурор е самостоятелен конституционен орган, натоварен от първичната учредителна власт с упражняването на надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори.

С приетия §11 от ЗИДКРБ  Главният прокурор на Република България е лишен от две негови конституционни правомощия, които са му били възложени по силата на волята на първичната учредителна власт -  7-то Велико  Народно Събрание, с цел да бъде гарантирано еднаквото приложение на закона от всички прокурори. Отменен е надзорът за законност, осъществяван от Главния прокурор върху дейността на прокурорите с цел  отстраняване на  конкретни закононарушения, допуснати по конкретни дела, без да се засяга вътрешното убеждение на прокурора и неговата независимост. Отменено е и осъществяването на методическо ръководство по отношение на дейността на всички прокурори  -  правомощие, възложено от ВНС с цел осъществяване на контрол върху правилното прилагане на закона чрез преодоляване  и предотвратяване на създаване на противоречива практика в ПРБ по приложението на закона.

Надзорът за законност на Главния прокурор  не е общият надзор за законност на Прокуратурата, което й беше делегирано съгласно  чл. 127, т. 5 КРБ /отм/. Надзорът за законност осъществяван от Главния прокурор е функционално обвързан  с правозащитната функция на прокуратурата, която се реализира посредством изпълнението на конституционно установените задължения, вменени й  чрез чл. 127 от КРБ. От друга страна методическото ръководство, за разлика от надзора за законност, се материализира чрез издадени методически указания, които са общозадължителни правила, приложими многократно.  Фрапантното ограничаване със ЗИДКРБ на предметния обхват на конституционните правомощия на Главния прокурор, сведено (освен представителните му функции)  до утвърждаване на  „правила в дейността на досъдебното производство“ (§11 от ЗИДКРБ вр. Чл. 126ал.2 от КРБ), нарушава функционирането на конституционен орган на държавна власт. Това ще доведе до фрагментирана и противоречива практика в дейността на отделните прокуратури (която не се свежда само до досъдебното производство). Методическите указания на главния прокурор съдържат принципни положения (вкл. възпроизвеждат наднационални стандарти), които не са годни да засегнат правата на конкретни субекти – това може да стане само с  прокурорския акт, постановен при спазването или неспазването им, върху който обаче се  упражнява контрол и засегнатите лица имат средства за защита.  Последиците от лишаването на прокуратурата от методическо професионално ръководство на централно ниво са съизмерими с лишаването на върховните съдилища от правомощието им да тълкуват. Българският народ, като носител на суверенната власт, е лишен от конституционно регламентирани гаранции за реализиране на правозащитната функция съобразно  закона и действително вложеното в него съдържание.

С  разпоредбата на  § 21 от ЗИДКРБ вр. чл. 150 ал. 3 (нова) КРБ  са изменени  правомощията на Главния прокурор да сезира конституционния съд, като са ограничени основанията за това. Отнета му е  възможността да внася предложения за задължително тълкуване на Основния закон и предложения за произнасяне относно съответствие на сключени от Република България международни договори преди тяхната ратификация. С новите конституционни положения са ограничени  правомощия, които безспорно са относими към легитимната цел на учредителите – да се гарантира спазване на върховенството на закона в ежедневната дейност на прокуратурата. Оспорените промени в ЗИДКРБ запазват правото на Главния прокурор да сезира Конституционния съд с искания с подчертано политически характер, касаещи спорове  за конституционността на политическите партии и сдружения (чл. 149 т. 65 КРБ);  за законността на избора за президент и вицепрезидент (чл. 149 т. 6 КРБ);   спорове за законността на избора на народен представител ( чл. 149 т. 7 КРБ).   Предвид функционалната взаимовръзка между правомощията на Главния прокурор, учредени му от Великото народно събрание, и правозащитната функция на Прокуратурата, считаме, че ограниченията в основанията за сезиране на Конституционния съд ще възпрепятстват  прокуратурата да изпълнява в съответствие с духа и целта на закона делегираните й от Конституцията правомощия за провеждане на наказателно преследване.   

На следващо място е необходимо да се изтъкне, че  формулираните с § 11 от ЗИДКРБ представителни правомощия на   Главния прокурор – представлява прокуратурата и е административен ръководител на Върховна прокуратура, влече  като последици промяна на  пирамидалната структура на единно изградената Прокуратура на Република България.

Друга промяна на структурата на прокуратурата произтича и от разпоредбите на  §11 ЗИДКРБ вр. Чл. 126 ал.1 от КРБ, като  не са съобразени принципните постановки на  ТР   № 2 от 07.02.2017 г.   по к. д. № 13 / 2016 г. на КС (относно структурата на прокуратурата по чл. 126 от Конституцията). Съгласно посоченото решение критерият за    съответствието между структурата на прокуратурата с тази на съдилищата е конституционната уредба на съдебната власт.  Считаме, че § 11 от ЗИДКРБ нарушава този показател, защото съгласно новата конституционна уредба прокуратурите се създават към съдилища, които разглеждат наказателни дела (чл. 126 ал.1 от КРБ). Със ЗИДКРБ е учредена на конституционно ниво  Върховна прокуратура (чл. 126 ал. 2 КРБ). При това законодателно решение не е отчетено, че макар и да е налице тъждество между конституционната структурата на прокуратурата с тази на съдилищата по хоризонтала, такова съответствие липсва по вертикала на структурата на върховните съдилища. Върховният административен съд е орган на правораздаване, регламентиран на конституционно ниво.  Съответната структура от прокуратурата, която му съответства  е Върховна административна прокуратура. По аргумент от чл. 126 ал. 2 от КРБ налице е конституционна пречка да бъде създадена Върховна прокуратура.   

 В заключение следва да се обобщи, че с посочените по- горе конституционни промени са отнети и драстично са редуцирани правомощия на  конституционно установен орган – Главния прокурор на Република България. Ограничаването на предметния обхват на неговите правомощия е непропорционално на легитимната цел на законодателя за оптимизизиране на функциите на главния прокурор, което е ясно изразена непропорционалност  между властите и нарушава разделението между тях, прокламрано в чл. 8 от КРБ.

Изцяло споделяме и аргументите на вносителите на исканията  за противоречие на §13 (чл. 126 ал. 3 КРБ) и §14 (чл. 130 ал. 3 КРБ)  с  принципа на правовата държава и  принципа на народен суверeнитет.

 Предвид на изложените по- горе доводи, считаме, че  интензивните и непропорционални на легитимния обществен интерес интервенции в правомощията на Главния прокурор,  съчетани с промяна на мандата и начина на неговия избор – от Висшия прокурорски съвет с преобладаваща политическа квота, са обусловили  фундаментално реформиране  на неговия конституционен статус. В следствие от това е нарушено равновесието между трите власти (чл. 8 КРБ)  и независимостта на съдебната власт (чл. 117 ал.2 КРБ), които доводи, съпоставени с  критериите за промяна на форма на държавно управление,  изтъкнати в Решение № 3/ 2003 по к.д. 22/2002,  водят до извода за  промяна на формата на държавно управление, реализирана чрез оспорените конституционни изменения от обикновено народно събрание извън неговите правомощия.

Относно Прокуратурата на Република България:

След обнародваните в ДВ 106/2023 изменения на Основния закон правото § 12 ЗИДКРБ /По чл. 127 т. 5 от КРБ  правомощието на Прокуратурата да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове е ограничено с § 12  до случаите, предвидени със закон.

           Правомощието по   чл. 127 т. 5 от КРБ (изм) т.5 е важен елемент от конституционния механизъм за конструктивно взаимодействие между властите за осигуряване на върховенството на правото. То позволява държавата в лицето на прокуратурата да действа, когато органи на изпълнителната власт са допуснали нарушение на закон със свой акт. Това правомощие е единствена конституционна гаранция, че няма да останат в сила незаконосъобразни актове, при които няма пряко засегната страна, която да ги оспори, и така окончателно да задължават правните субекти да им се подчиняват в разрез със закон и извън съдебен контрол.

Така формулирана действащата разпоредба на чл. 127 т. 5 от КРБ  създава непропорционалност в отношенията между трите  власти, тъй като  преценката в кои дела ще участва прокурорът е от компетентността на законодателя. Възражението ни е, че  законодателната дейност в последните години, включително и след промените в конституцията, страда от дълбоки недостатъци.  Налице е реална опасност да бъдат застрашени от накърняване легитимните обществени очаквания за предвидимо правосъдие и справедливо правораздаване.  Ограничаването на  правомощието създава асиметрия между изпълнителната власт, на чиито  актове в такава хипотеза няма кой да противодейства, в сравнение с останалите две власти,  чиито актове се контролират. Още повече, че  правомощието е инструментално – окончателното решение е на съда. В този смисъл приетото с §12 изменение  не ограничава правомощия на прокуратурата, а на съдебната власт в цялост, като уврежда правозащитната ѝ  функция. В същото време действия за отмяна на незаконосъобразни актове са възможни само на основата на закон и правомощието по необходимост е силно зависимо от текущата законова регулация, която в една неправова държава всъщност би могла и да го обезсмисли.

По изложените съображения считаме, че  §12 от ЗИДКРБ нарушава независимостта на съдебната власт(чл. 117 ал. 2 от КРБ).

        

Относно преструктурирането на Висшия съдебен съвет.

 Висшият съдебен съвет  отразява единството на правораздавателна, обвинителна и разследваща функция, изпълнявани съответно от съдилища, прокуратури и следствени органи, които заедно осъществяват съдебната власт по смисъла на чл. 117 КРБ.  С §16 от ЗИДКРБ беше изменена разпоредбата на чл. 130а от КРБ. В следствие от новия конституционен регламент е заличен Висшият съдебен съвет в предишния му вид и е заместен  с два нови органа - единият от които формално носи същото име – Висш съдебен съвет и Висш прокурорски съвет.  С тези промени беше преструктурирана кардинално съдебната власт, което съставлява изменение на формата на държавно управление, тъй като променя цялата съдебна власт. Обикновено Народно събрание няма правомощия да извършва толкова радикална промяна.

Както имахме повод да посочим, българските прокурори  изцяло възприемат правилото за ненамеса между магистратските съсловия и препоръките на Венецианската комисия в тази насока, като гаранция за засилване на самоуправлението на съдиите. Ако тази ненамеса, която вносителите сочат като стояща в основата на заместването на ВСС с два нови конституционни органа, е действителният и честно търсен ефект на промяната, то той може да бъде постигнат с функционална реформа на действащия ВСС, а не с изземване на функции на Велико Народно събрание и преструктуриране на цялата съдебна власт.

Липсата на институционална връзка и механизъм за взаимодействие на двата нови органа – каквито естествено са налице при наличие на единен орган с две колегии – пряко противоречи на принципа за разделение на властите, който задължително изисква такива механизми между конституционните органи.

         Относно   самоуправлението на прокуратурата. Състав на Прокурорския съвет

Съгласно оспорения § 16  ЗИДКРБ  (чл.130а ал. 2КРБ)   персоналният състав на Висшия прокурорски съвет  се формира от  10 членове, от които 1 по право (Главния прокурор), 6 избирани от Народното събрание с квалифицирано мнозинство измежду лица, които не са действащи прокурори или следователи, и само 3 -ма, избирани пряко от прокурорите и следователите в съотношение 2:1, пряко и очевидно противоречи на принципа за самоуправление, вкл. в частта за гарантирана квалификация на членовете.

Българският конституционен модел на съдебна власт, който Обикновено народно събрание категорично няма правомощия да изменя и който е характерен със самоуправление и независимост на прокуратурата, е традиционен за държавата. Той принадлежи към модел, възприет още в Гърция, Италия, Испания, Португалия, Франция и др.Тъй като прокуратурата упражнява изключителни правомощия да обвинява от името на държавата за извършени престъпления от общ характер и да сезира съда и е лишена от инстанционност, аналогична на съдебната, контролът върху нея, свързан с нейната отчетност и отговорност  може да бъде по-интензивен от този върху съда,  Но този контрол не може да засяга нейните самоуправление и независимост.  В допълнение, този контрол не може да бъде политически или да се упражнява с участието на заинтересовани страни.

Самоуправлението предполага прокурорските работи да се решават от прокурори, със или без съдействието на външни партньори. Когато такива външни фактори участват, те трябва да действат безпристрастно и да не правят процесите на взимане на решения зависими или потенциално зависими от външни интереси. Конституционните гаранции за ненамеса на външни интереси липсват, тъй като са мнозинство външните участници в управлението на прокуратурата.  Комбинацията от малобройността на Прокурорския съвет, численото надмощие на членове, които не са действащи прокурори или следователи,  избрани от конюнктурната политическа власт, осигурява политическо влияние върху нея, каквото законодателят в лицето на VII-то Велико Народно събрание е целял да избегне.  Няма гаранции, че създадената практика Народното събрание да не избира членове на ВСС е преодоляна и забравена в миналото. Численото превъзходство на изборните членове на Парламента осигурява блокираща квота. Това означава  не просто ликвидиране на самоуправлението, но и на независимостта на прокуратурата.   Възпрепятстването на овладяването на прокуратурата от политическите власти (законодателна и изпълнителна) е сред основните аргументи в целия цивилизован свят принципът за разделение на властите да се разбира като разделяне на политически и юридически власти.  Няма обаче модел, в който прокуратурата едновременно да е фактически лишена от самоуправление и зависима от политическите власти и тя, а не те да носят отговорност за действията ѝ. Нарушен е балансът между властите, което пряко рефлектира върху демократичните устои на нашата държава.

Конституционните промени предвиждат забрана ( §16 ЗИДКРБ, чл. 130а ал. 3 от КРБ) в парламентарната квота на Прокурорския съвет да бъдат избирани действащи прокурори и следователи. Тази рестрикция е напълно неразбираема, неприемлива и противоконституционна. Тя не само, че уронва достойнството и авторитета на българските прокурори  и следователи, но представлява грубо и нелогично ограничаване на правомощия, с които Народното събрание участва в конституционните механизми за взаимно конституиране на властите в рамките на разделението между тях. Конституционно нетърпимо и в разрез с основни конституционни принципи – за правова държава /чл. 4 ал.1 от КРБ/ и принципа за забрана на дискриминацията – чл. 6 ал. 2 от КРБ, е въвеждането на ограничения на права на български граждани, обосновани на социален признак – професия. Това дискриминационно по своя характер ограничение  компрометира еднаквото и справедливо приложение на закона спрямо всички субекти.  Забраната за „произволно неравнопоставяне“[5] е компонент на принципа на правова държава и нейното нарушаване засяга законността и справедливостта – фундаментите на върховенството на правото.    Недопустимо е магистратски професии да бъдат обявени за абсолютна конституционна пречка за участие в посочения избор. В нито един момент при провеждането на предварителните обсъждания на ЗИДКРБ  не се получи отговор от вносителите коя обществена необходимост налага конституционното легитимиране на тази лишена от справедливост дискриминационна проява. 

 

 Уважаеми конституционни съдии,

 Управителният съвет на Асоциацията на прокурорите в България е радетел за спазване на Върховенството на правото, като гаранция за демократичното развитие на България, за нейния стабилитет  и авторитет    както на национално, така и на международно ниво. С тревога и несъгласие наблюдавахме през последните години агресивните опити за отнемане на автономията и ограничаване на независимостта на прокуратурата. Със ЗИДКРБ тези опити достигнаха своята кулминация. Демонстративно са игнорирани основни правни принципи, които съставляват жалоните за развитие на съвременното българско общество. Изразяваме пред Вас нашата убеденост, че справедливостта ще бъде съхранена чрез запазването на конституционния, а от там и законовия ред, като гаранции срещу произвол.

Ще завършим  с цитат от обръщението на Председателя на VII-то Велико Народно събрание – Николай Тодоров,  пред народните представители след приемане на Конституцията на Република България: „Госпожи и господа! Скъпи колеги ! Сега всичко зависи от това до колко сме подготвени за този исторически шанс, който трябва да използваме с ясното съзнание за отговорност, умно и с достойнство. Ние можем да разберем значението на този час само, ако си припомним собствения си печален опит от авторитарните режими. Нашият народ преживя събития,  които донесоха много огромни страдания, лишения и отчаяния. В  нашата история застанаха едно до друго героизмът и предателството, достойнството и униженията, съзиданието  и разрушението.С този исторически тежък, но неотделим товар от нашата история ние преживяваме и сегашния преходен период. Ще минат години и от висотата на историята ще бъде направена справедлива и вярна оценка на днешното събитие, но едно със сигурност можем да твърдим: в българското общество и държавност трайно са вградени политическият плурализъм, свободата на личността, демокрацията, личният и общественият просперитет. !“[6]

 

С уважение,

Владимир Николов –

Председател на Управителния съвет

на Асоциацията на прокурорите  в България